随着人口老龄化加剧，养老问题已受到社会各界的广泛关注。2013年12月，习近平总书记在视察北京市海淀区四季青敬老院时曾指出，我国老年人口增加很快，老年服务产业发展还比较滞后，要推动养老事业多元化、多样化发展，让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。2013年9月，国务院颁发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》。2015年4月，民政部下发了《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》，为进一步加快发展养老服务业作出具体指导。
　　人口老龄化给我区经济社会发展带来严峻挑战的同时，也为我区养老服务业的发展提供了重要机遇。面对日益严峻的人口老龄化形势，要充分利用政府与市场“两只手”的力量，坚持走“政府引导、市场主导”的社会化养老发展道路，大力推进养老服务业的繁荣发展。
　　一、新北区人口老龄化及养老服务业发展现状
　　截止2015年底，我区60周岁以上老年人口已达11.15万人，占全区户籍总人口的20.13%，老龄化程度高于全国平均水平（2014年，全国老龄化比重为15.5%）。新北区委、区政府高度关注养老问题，并将养老服务业发展写入“十三五”发展规划，养老服务体系建设取得了初步成效。
　　1．机构养老初具规模。新北区现建有各类养老机构14所，其中：区社会福利中心1所，镇敬老院5所，社会力量兴办或经营的养老机构8所。全区养老床位总数（含养老机构、居家养老、社区卫生室床位等）达5305张，每千名老人拥有床位数53张，位列全市第一，率先达到了省老龄事业“十二五”目标。其中，鼎武康复医院拥有养老床位1280张，其实行的“医养融合”的养老模式得到了各方的关注和老年人的认可。
　　2．居家养老基本覆盖。新北区现建有综合性居家养老服务中心（站）38家，村（社区）居家养老服务站全覆盖。基本形成了以河海万家安居家养老服务中心为代表的城区居家养老模式、以孟河齐梁居家养老服务中心为代表的安置小区居家养老模式和以罗溪镇按需为老年人提供上门服务为代表的农村居家养老模式。
　　3．服务内涵不断拓展。关注老年人精神需求，着力围绕 “老有所学、老有所乐”积极发展老年教育。2010年，我区成立了老年大学；2012年，各镇、街道均成立了老年学校，河海街道老年学校还增设了富都、汇丰分校，部分老年学校与居家养老服务中心整合，寓教于乐，深受老年人欢迎。全区受教育的老年人全年近3.5万人次。
　　二、新北区养老服务业面临的问题
　　人口老龄化和需求多元化的加剧，使我区养老服务业建设依然任重道远，目前面临以下几个方面的突出问题：
　　1.养老设施布局规划不到位。由于我区老龄化速度加快，区级层面尚未制定系统化、接地气的养老布局规划，导致现有养老设施与当前的养老需求不相称。例如，三个街道范围内仅有区级福利中心一家养老机构，仅能容纳100多名老人入住，常常出现“一床难求”的情况；在一些大型拆迁安置小区、老年人口比较密集的老小区附近都没有规划养老设施，从而导致一些无证小型托老所出现（目前全区共有9家），存在极大的安全隐患。
　　2.养老床位结构性失衡。与不断增长的社会养老需求相对比，我区大部分养老机构却面临入住率低的困境。我区养老机构床位总数达3846张，入住老人数为1303人，意味着还有2543张床位空置，空置率达66%。机构养老呈现“公办机构床位少住不进，条件好的民办机构收费高住不起，收费低的民办机构服务差不愿住”的尴尬境地，为此，亟需加强我区养老服务业供给侧的研究，使养老机构提供的服务与社会需求相适应。
　　3.养老服务项目单一。目前，我区大部分养老机构只能满足老年人基本物质需求，居家养老服务也仅限于助餐、助洁等服务。养老服务产品单一，既缺乏优质的综合型养老服务中心，也缺乏专门针对失能、半失能老人的专业型养老护理机构，还缺乏“离家不离生活圈”的嵌入式小型养老机构等。同时，全区居家养老服务缺少一个整体的系统性的指挥平台，导致各镇（街道）居家养老服务发展不均衡。
　　4.养老服务人才缺乏。由于养老服务工作地位低、收入差、强度高，目前我区养老服务从业人员队伍建设整体滞后。一是从业人员总量不足，全区养老工作人员362人，其中一线养老护理员174人，平均每位护理员要护理7位老人。二是年龄偏大，据了解，护理员平均年龄在50岁以上。三是整体素质偏低，专业人才缺乏，全区持证高级护理员仅9人，中级护理员32人，且学历普遍偏低。四是队伍不稳定，常州本地人，特别是年轻人几乎不愿进入这一行业，现有人员流动性较大。
　　5.养老服务管理不到位。我区养老服务业尚处于初级阶段，服务管理模式比较粗放，尚未形成统一的标准化、规范化、制度化行业监管机制，主要表现为服务理念不到位、服务手段不专业、服务流程不系统、服务成效无评估或评估流于形式等方面。区级主管部门民政局人手紧缺，从而导致业务上的管理和指导不到位、监管力度不足。
　　三、周边地区的创新做法
　　从经济发展水平相当、风俗习惯类同、老年人生活习惯类似的角度出发，区政协课题调研组选择了常熟市、桐乡市、南京建邺区三个地方进行考察，学习养老服务业的发展经验。各地结合发展实际，探索出多种形式的养老服务模式，值得借鉴。
　　1.公立机构养老：常熟市敬老院是公立机构养老的典型代表。2015年6月刚刚落成的常熟市敬老院，实现了全市五保老人集中供养，并将调整空置出来的乡镇敬老院通过“公办民营”、“民营公助”等方式社会化运作，有效解决了社会化养老需求。常熟市敬老院占地面积26.2亩，总建筑面积4.9万平方米，总投资3.3亿元，总床位870张，其中护理床位583张，养老床位287张。目前，已入住408位五保老人,全市五保老人入住率达90%以上。
　　2.居家养老+智慧养老。常熟市居家养老服务中心通过政府购买服务的方式，委托“上海海阳老年事业发展服务中心”承接日常运行，通过“95002”服务热线，接收居家老人的电话救助，并通过海阳服务团队提供就近便捷的助餐、助浴、助洁、助医、助修、助购、助询等7大服务。桐乡市乌镇智慧养老综合服务平台同样采用政府购买服务方式，引进第三方管理机构“椿熙堂”进行管理，有效整合线上和线下资源，形成了综合、立体、以居家养老服务为主导的智慧化社会养老服务体系，主要为老人和家庭提供居家预警、应急救助、生活服务、健康管理、照护服务等，建起了一个没有围墙的养老院。
　　3.PPP养老模式及医养结合：南京建邺区泰乐城是一家通过PPP模式建立起来的规模化医养结合的养老综合体。泰乐城依托社区卫生服务中心和公立医院的医疗资源，并聘请部分医生和护士，充分发挥养老护理机构和家庭病床在社区老年康复护理中的作用，实现医养融合。通过对街面房改造，整合了社区内养老服务产业链，可满足老人从生活照料、健康与医疗管理、精神关爱到临终关怀等一系列需求。
　　4. 嵌入式养老微机构：南京朗诗常青藤投资管理有限公司，在居住比较集中的小区设立颐家小站，参照日本养老模式建设，护理员基本都是大学生。颐家小站实行市场化投资、连锁经营，规模小（一般200平方米左右）、功能多（内设理疗室、助浴室、活动室、餐厅等），可为不愿离开家的老人提供生活照料、健康与医疗管理等一站式养老服务。老人可以在这里长期入住、短期托管，也可日间照料。按护理级别不同，每月收费为4000—9000元不等。目前已有黑龙江路、梅花山庄、国际街区等6家小站。
　　四、对策与建议
　　为应对我区老龄化和“4-2-1”家庭社会现象，加快推进我区养老服务业发展，建议通过统筹区域养老资源，优化布局和结构，努力构建政府引导、社会参与，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、信息为辅助的社会化养老服务体系。
　　1．政府引导，有序推进养老服务发展。
　　一要高度重视。加快发展养老服务业是应对人口老龄化、满足老年人日益增长的多样化、多层次养老服务需求、填补服务业发展“短板”、拉动消费、扩大就业等一举多得的良策。区委、区政府及各镇（街道）都要增强加快发展养老服务业的责任感，把养老服务业纳入经济社会发展大局通盘考虑，作为民生实事重点项目来抓，并列入全区城乡建设计划目录中。
　　二要制定规划。在区级层面，要尽快落实区老年人综合服务中心项目用地，通过PPP模式——政府与社会资本建立的利益共享、风险分担、长期合作的模式引进社会资本，以公建民营等方式实行社会化管理。结合城镇规划总体布局，在人口稠密的三个街道适当增加养老机构或床位。在各镇规划养老机构和居家养老服务中心时，要注意满足就近养老的需求。同时，在北部新城（森林公园片区）和小黄山休闲产业区，可以规划高端养老机构及养老地产等。
　　三要健全体制。健全我区养老服务业体系建设领导班子，加强组织协调，明确各成员单位在选址规划、用地审批、资金配置、产权登记、运营补贴及奖励等方面的具体职责，形成相互协作、共同推进的工作格局。大力推进“民建公助”、“民办公助”等形式，鼓励和推动公办养老机构“公建民营”。进一步推进和扩大政府购买服务范围，政府部门不再做“运动员”，转变为监督服务质量的“裁判员”。
　　四要加大扶持。完善政府扶持方式，从简单的“补床位”改为“补人头”，从补“建设资金”改为以政府购买服务的方式来补“运营资金”为主，且按照入住老人自理及半自理、失能失智程度及医养融合情况逐步提高运营补贴标准，发挥政府财政资金杠杆作用，撬动吸引更多社会资本投入养老产业。
　　五要完善管理。加快制定适应本区域养老机构发展的行业规范及服务标准，构建养老服务质量监控体系，建立社会化养老服务评估制度，积极支持和鼓励养老行业协会的建立，提高养老服务质量，促进养老服务向规范化、专业化、标准化方向发展。依托第三方评估机构，实施老年人养老服务评估制度，对服务项目、服务流程、服务成效、老年人满意度等进行评估考核，逐步推进养老服务精细化，提高养老服务质量。
　　2.社会参与，构建多元化养老服务体系。
　　据统计，由于传统观念的束缚，90%的老人选择居家养老，其余10%选择社区及机构养老，因此，当前养老服务业的发展应以居家养老为主体，机构养老为支撑，引入信息化智慧养老服务平台，构建多元化养老服务体系。
　　一要兴建公办养老机构。建议参考常熟市敬老院的模式，尽快规划并实施我区区级老年人综合服务中心建设，集中供养全区范围内需由政府承担的五保老人等养老服务对象。区级老年人综合服务中心建议在目前养老机构紧缺的北部新城进行选址，例如新龙生态林周边地区。中心的服务模式应采用医养融合的模式，集养老、医疗、护理、康复、庇护为一体；运营模式建议采取公建民营等方式，建成后，由专业的民营养老机构进行托管。中心建成后，一方面，通过将各镇（街道）五保老人进行集中供养，原各镇的养老院闲置出来后，可以委托民营养老机构来运行，实行社会化管理，主要服务居住在周边的有养老服务需求的对象；另一方面，通过养老服务供给侧结构的优化，极大地缓解我区养老压力，对规范和取缔无证小型托老所也起到积极的推进作用。
　　二要多层次发展居家养老服务。一是进一步扩大居家养老服务覆盖面，在镇、街道居家养老服务中心的基础上，加强社区、村委或区域性标准化居家养老服务站建设，特别是新建社区和在建社区要提前安排好居家养老用房。二是引入市场机制，增加服务供给，构建由政府提供资金、社区提供服务场所及设施、市场专业组织提供服务的服务体系。建议针对失独、困难老年人，加大居家养老援助服务力度，引进专业养老服务组织，承接政府购买服务。三是拓展养老服务项目，满足老年人多元的服务需求。在做好助餐基础上，完善服务满足居家老人在日间生活照料、文化教育、精神关爱等方面的需求。四是建立智慧养老服务信息化平台。借鉴常熟、乌镇智慧养老的模式，通过政府购买服务的方式，委托第三方来建设和运营服务平台，为我区老年人提供全方位、多层次的居家养老服务项目。
　　三要积极探索嵌入式微机构养老。鉴于很多老年人不愿意远离子女、离开自己熟悉的朋友圈和生活圈，到较远的养老机构养老，即使这些养老机构规模大、环境好、服务优，但是对老年人的吸引力还是不高。南京的颐家小站就是坐落在社区，方便老年人就近养老，子女探视也方便，虽然收费较高，但入住率基本上达到100%，甚至还有老年人因为床位紧缺而只好排队等候入住。可以借鉴南京颐家小站的模式，在入住率较高的住宅小区或老年人居住比较集中的小区，探索社区嵌入式微机构养老模式。社区微机构养老就是位于家门口、没有围墙的养老院，规模小（一二十张床位、几百平方米）、投入少、服务简约，提供24小时的生活照料和基本的康复服务，这种模式比较容易得到老年人的认可和接受。
　　3．人才支撑，不断推进养老服务业人才队伍建设。
　　一要鼓励和支持高校、职业院校开设养老护理专业，建立培训实践基地，政府可以牵线搭桥，为养老机构与相关院校对接，定点定向委托培养养老护理人员，逐步推进我区养老护理队伍专业化、年轻化。二要严格执行养老护理员持证上岗制度，做好岗前培训与岗位技能提升培训，提高服务水平。定期开展市、区两级的优秀护理员评比，对优秀代表进行奖励并通过道德讲堂等平台广泛给予宣讲褒扬。三要完善养老护理员岗位补贴政策，持续激励，稳定养老护理员队伍。采取补贴措施，鼓励大中专院校护理专业的毕业生到养老服务机构就业。提高护理员工资标准，努力使养老护理员的收入不低于地区平均工资水平。四要制定养老服务人员的职业规划，吸引更多的年轻人甚至有专业知识的大学生加入到我区养老服务行业中来。五要建立一支养老服务志愿者队伍，可以结合党员义工“365”和志愿者服务等工作的开展，让更多的党员、志愿者们加入到“为老服务”的行列中来，让关心、关爱老年人不再流于口头和敬老节的一窝蜂活动，而是真正体现到日常的关爱和照顾中来，同时也为养老服务业提供人力支持。

　　（课题组成员：刘金曙、茅雪鹤、王雪明、孙永华、李丹菊、黄卫平、巢静宇、顾鼎武）