近年来，常州高新区土地资源供给和需求之间的矛盾逐渐凸显，在土地、厂房开发利用中还存在着批多用少、低效闲置等粗放利用的现象，引起了区领导的高度关注。为进一步提升我区存量土地和存量厂房盘活利用水平，为全区经济社会持续健康发展提供强有力的要素保障，区政协课题组进行了深入调研，并就如何积极盘活存量土地和厂房提出了有针对性的对策和建议。

一、全区存量建设用地和厂房的基本情况

为摸清全区存量土地和厂房家底，课题组会同区经发局、国土分局等相关部门在全区范围内多次开展调查，基本摸清了情况。

1.存量建设用地情况

存量建设用地处置历来是国土资源管理的重要内容， 近两年来，全区集中开展了存量建设用地清理处置专项行动，处置盘活工作取得了重大突破。截至2016年底，全区剩余存量建设用地总量为19920亩，其中：批而未供土地12461亩、供而未用土地2552亩、用而不足土地4907亩。具体分布如下：

从地域分布来看，春江镇存量建设用地面积最大，接近全区总量的40%，其中，批而未供土地接近全区批而未供土地总面积的50%，仅铁本事件遗留的就达到了1900亩。龙虎塘街道的用而不足土地最多，出口加工区进驻企业较少，土地利用率不高。罗溪镇用而不足土地数量也较大，豪爵铃木、光亚房产等四家企业低效用地总面积共计1150亩,另有26家低效用地企业共计占地316亩。

从形成来看，批而未供土地中，正在办理用地前期手续的3965亩，占31.8%；项目未落实的3450亩，占27.7%；不符合现行城市规划的3168亩，占25.4%；征地拆迁未落实的占963亩，占7.7%；其他原因的914亩，占7.4%。供而未用土地中，市场不景气和企业发展受限等原因的1112亩，占43.6%；因与现行城市规划不符而无法开发建设的1049亩，占41.1%；司法查封的87亩，占3.4%；因未完成拆迁而无法开发建设的85亩，占3.3%，其他原因的219亩,占8.6%。用而不足土地中，企业经营情况不佳已无法正常发展的2590亩，占52.8%；当前建设规模以满足经营需求暂不开发的495亩，占10.1%；投资规模不足合同约定投资总额四分之一的413亩，占8.4%；因与现行城市规划不符而无法继续开发建设的211亩，占4.3%；地块开发面积不足总面积三分之一的189亩，占3.9%；不符合当前产业需求无法继续建设的169亩，占3.4%；其他原因840亩，占17.1%。

2.存量厂房情况

因对全区存量厂房统计存在困难，因此目前仅掌握了存量标准厂房数据，目前全区有可以对外出租的标准厂房44万平方，另外部分企业隐性的存量厂房难以统计,以三井街道抽样调查为例，截止今年8月仅有9家企业上报闲置办公和厂房共计7.2万平方。列入统计的存量厂房主要有以下特点：一是存量厂房拥有者以老企业为主，约占总量的80%，老企业因关停、减产、转产、搬迁造成厂房闲置，这类厂房在原厂区内，基本配套较齐全；其余部分已建标准厂房，既有企业自建，也有镇、村集体经济等建设，由于受市场供需影响造成空置，或新建标准厂房还没有完成招商。二是分布较为分散，各镇、街道基本都有分布，受厂房闲置多种原因和标准厂房建设主体多样化影响，厂房闲置具有很大不确定性，在空间分布上较为分散，使得厂房需求方对某厂房租赁的需求对接较为困难。三是存量厂房供求动态变化较快。存量厂房是一个动态的数字，并且变化相当快,租用状态连续切换，有的可能停用了几个月，有的可能空置两三年，供求信息也难以及时对接；这种动态变化较快的特点，对掌握存量厂房数量也造成了一定的难度。

大量存量土地和厂房给我区经济发展带来制约。一是造成资源浪费。一方面大量土地和厂房未利用或低效利用，另一方面好的项目想要入驻却没有土地指标无法入驻，供需矛盾突出，并影响全区投资和产出强度。二是无法争取建设指标。按照国际惯例，一个地区国土开发强度的警戒线为30%，超过该强度，会对生存环境造成影响。截至2016年我区开发强度已近40%，江苏省土地开发强度为21%，过高的土地开发强度使得我区建设指标申请受限。三是造成管理乱象。对存量土地和存量厂房缺少统一的管理，存在擅自改变土地和厂房用途的乱象，土地和厂房随意出租，导致低、小、散、乱现象，给后续管理带来难度，也存在很多安全隐患。

二、存量土地和厂房形成的原因

受方方面面因素的影响，存量土地和厂房形成的原因多种多样，总体上分析，主要有以下几个方面：

1.L型经济下，企业面临转型阵痛。当前，我国经济进入新常态，产业结构性矛盾突出，经济下行压力仍然较大，传统企业的生存和发展面临严峻考验。部分企业投资萎缩，原有土地无力进行开发。部分企业由于经营不善，企业因故停产或转让，造成土地和厂房闲置。主要涉及由于“263”专项行动淘汰落后产能、产品效益低、生产环境差、环境安全隐患高、发展提升空间小和试点区域综合评价D类限制发展的企业。

⒉预留空间大，业主开发节奏缓慢。在配置土地资源时，还缺乏一套科学合理的用地定量机制。部分企业规划用地面积较大，需要分期建设，但项目进度较慢，导致用地局部闲置。部分企业因调整生产或经营布局，未能执行原定建设规划，导致土地多批少用；少数企业申请土地以“圈地”为目的，土地占有较多，但开发较少，已供土地建设容积率和投资强度未能达到规定要求。

⒊政策变化快，项目不能如期投产。部分存量建设项目，用地审批时间较早，审批时符合规划，但由于项目没有落实等原因一直没能开工建设。部分项目用地由于政府征地拆迁等问题，影响了项目用地的供应、办证以及正常的开工建设。部分项目因不符合产业准入、环保等方面的要求，无法开工建设，给存量建设用地处置带来了新的制约。

⒋协议兑现难，供后监管不到位。目前区政府已出台土地集约节约利用相关的调控政策和文件，但起到的作用还不明显。究其原因，土地供应前置而项目投资后置，部分项目投资协议没有兑现，也没有相关的职能部门追究其违约责任。建设项目从立项阶段到用地阶段，建设项目的审批制、核准制、备案制并行，一旦固定资产投资形成泡沫，将造成项目小、投资少、圈地多的情况，对土地能否集约节约利用造成无法预见的隐患。

5.盘活方法少，缺乏处置有效手段。存量建设用地中除了闲置土地这一类型，法律上有明确的处置手段，一年以上征收闲置费，两年以上可以收回。此外，批而未供、低效用地如何处置，都没有明确的法律依据；一些存量厂房因多属私人所有，政府更无权处置。只能靠加大项目招商引资力度，积极探索“腾笼换凤”、分割转让、督促开工、鼓励出租等方法予以推进，缺乏较为有效的强制手段。

三、有效盘活的对策建议

为进一步盘活存量土地和厂房，提高利用效率，缓解供需矛盾，特提出如下对策建议：

(一)建立健全长效运行机制

以科学发展观为指导，以“政府主导，规划先行,规范运作，合理推进”为原则，全面贯彻落实新型城镇化战略，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，实施新增建设用地与内涵挖潜相结合的用地保障方式,结合“腾笼换鸟”、“空间换地”等工作部署，创新完善存量建设用地管理机制，努力使新增建设用地规模得到有效控制，闲置和低效利用的存量建设用地、厂房得到充分利用，努力以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。

1.突出特色产业定位。以“一特三提升”为主线，围绕产业链补全、补强，优化土地资源配置模式，全力保障“2+3”特色创新产业，即光伏智慧能源、碳纤维及复合材料两大特色产业以及新能源汽车及汽车核心零部件、新医药及医疗器械、新一代信息技术三大新兴产业突破发展，优先保障产业集群和重大项目建设用地，着力引导产业链上下游企业加快集聚，以“集约”促“节约”，严格规避规划同质和重复建设，对土地利用绩效高的产业和专题园区，实行用地指标倾斜。

2.健全长效协调机制。进一步完善政府主导、部门联动、各负其责、齐抓共管的土地、厂房管理长效机制，成立相应领导小组，统一协调土地、厂房的收储、转让和厂房的租赁工作，及时协调解决处置盘活工作中存在的问题，并不定期地对各镇（街道）进行业务指导，通过上下联动、部门协作，为全区存量土地和厂房的处置盘活提供良好的制度保障和工作环境。制定实施《新北区国土资源节约集约利用综合考核评价办法》及鼓励存量厂房出租的办法，将土地、厂房集约节约利用的有效盘活纳入各镇、街道、园区综合考核体系。

3.建立信息共享机制。对企业原有的投资协议、出让合同进行大盘查，了解企业投资强度、建设规模、税收贡献等情况，对没有履行协议的企业督促其尽快整改，全面掌握现有存量厂房的总体情况，各镇（街道）、园区成立存量厂房摸底工作小组；利用区镇两级平台，建立信息共享平台，存量土地（厂房）信息及时发布，并定期更新，加强政企互动，有效对接需求信息。同时在区政府网站、区各局办官方微信、重点企业微信群等平台发布动态信息，提升存量土地、厂房利用率。

（二）加快推进“批而未供”土地开发利用

进一步完善土地利用基础数据动态更新机制，及时掌握全区“批而未供”土地情况，加快实施征地拆迁、土地前期开发、项目审批等工作，推进“批而未供”土地开发利用，确保我区平均供地率大于60%。

1.加快推进前期开发。对建设用地批准时间超过两年以上还未完成供应的地块，属于征地拆迁等政策处理不到位的，由负责征地拆迁的镇、街道政府负责处理并限期完成，未按要求完成的暂停镇、街道新增建设用地计划指标使用。对用地主体未落实项目或资金等的地块，由项目实施主体及属地政府提出消化利用方案并限期完成，未按要求完成的暂停项目实施主体其他项目报批（市、区重点项目和基础设施、民生、公益项目除外）。对项目因城市规划调整原因无法落实导致批而未供的地块，要按照城乡规划相关要求，及时调整用地性质。

2.分类实施开发利用。对未供先用的城市基础设施和公用设施用地，在落实征地补偿费用并依法查处到位的前提下，补办供地审批手续。对拟供土地已明确规划条件的道路、绿化等城市基础设施用地和公用设施用地可先行供地。对因城市建设规划调整、土地征收或其他原因致使已依法批准农转用或土地征收的地块不具备供地条件、原地块状况未发生改变的土地，可申请异地置换盘活。引导“批而未供”土地用于标准厂房建设和小微企业创业园（基地）建设。

3.严格审核报批条件。建立工业项目批前节地评价制度和分期供地制度。由区商务局牵头，区经发、财政、科技、环保、安监、规划等部门根据自身职能，分别从产业生命周期、投资总额、投资强度、税收贡献、环境保护等多方面对新建工业项目进行评价打分。评价打分低于规定要求的不予安排用地，根据评价打分确定项目用地规模上限，项目需求超过规模上限的采取分期供地的方式，项目建成达产各项指标经考核达标后，方可进行下一期供地；建立弹性出让制度和差别化地价制度。推行工业用地弹性年期出让，根据产业、行业和企业经营周期等情况，区别确定30年、40年、50年不等的工业用地弹性出让年限。实行差别化地价政策，对于企业的新增用地需求在不低于国家规定的最低出让起始价的前提下给予不同的土地出让价格。通过差别化的地价，扶持优质企业，倒逼落后企业转型升级或退出市场。

（三）加快盘活“供而未用”土地及闲置厂房

按照《闲置土地处置办法》等有关规定，对超过出让合同（或划拨决定书）约定时间尚未开工或竣工的土地，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则，及时开展调查取证、认定告知、制定处置方案等工作。

1.加大政策扶持，引导盘活。一是加快建立以土地产出为核心的企业评价体系。全力推进企业综合评价数据库在全区工业企业实现全覆盖，借助云计算、大数据等技术手段，对工业企业普查数据进行专项分析、开发利用，为实施精准服务、分类施策提供数据和技术保障。依托综合评价系统，将企业划分为优先发展类、支持发展类、提升发展类、限制发展类，按照“抓两头，促中间”原则，在用地保障等方面实施差别化政策措施，使评价结果成为推动产业转型升级和淘汰落后产能的关键依据。二是研究制定土地、厂房盘活操作细则。省、市政府有关文件提出，“在符合相关规划的前提下，经市、县人民政府批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科研、健康养老、房屋租赁、工业旅游、众创空间、现代服务业、“互联网+”等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的5年过渡期政策，过渡期满后需按新用途办理用地手续且符合划拨用地目录的，可以划拨方式供地。利用自有土地重建、改建、扩建厂房，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。鼓励建设四层及以上配工业电梯的高标准厂房，标准厂房建成后可以分割登记、转让和出租，但不改变土地用途。对现有工业企业改扩建厂房、各类投资主体新建标准厂房的城市市政基础设施配套费实行差别化征收政策”等政策意见，建议尽快落实操作细则，加快政策落地。三是加快实施低端低效产能退出。为推进263专项行动，我区已经出台了《关于促进化工、印染、电镀行业企业转型的扶持政策》。在推进过程中，应抓好典型,以点带面，把激励和鞭策结合起来。对环保、安全带来较大隐患的低端低效产能应加快清理，对积极主动淘汰的予以一定的奖励，提高土地和厂房的利用效率。

2.细化方针举措，分类盘活。一是深化细化土地收储、回购办法。借助区工业企业大数据平台，寻找可收储的“目标”，包括占地多、能耗高、效益低且转型升级困难、停产半停产时间较长的企业等，通过有针对性地协商收储上述企业，动员企业主动退出，在有效盘活存量土地资源的同时推动工业企业转型升级；对回购的对象、回购实施的主体、回购中相关各方的职责、回购的补偿标准等内容进行进一步明确细化，确保土地回购合法合规、补偿合理到位，提高企业申请回购土地的积极性。二是分类指导企业土地转让行为。针对部分厂区土地空置且无进一步开发意向的企业，政府一方面要鼓励企业在留足自用土地的前提下，以土地厂房参股等多重形式转让空闲土地，并根据区域产业规划协助其寻找适合的受让方，加快土地转让速度；另一方面，对于土地的受让方要进行审查，确保其具有开发建设的意愿和能力，避免恶意囤地行为的发生。三是创新盘活利用方式。借鉴北京方家胡同46号、成都东郊记忆、钟楼区运河五号等废旧厂房盘活成熟经验，结合我区存量厂房实际情况，引入民间资本，优化存量厂房构思与策划、规划布局和建设运营，重塑废旧厂房形态和商业边界，探索将存量土地、厂房改造为创意园区、众创空间、工业旅游等盘活利用新模式。

3.充分整合资源，鼓励盘活。建议区、镇（街道）、村（社区）多级联动、加强服务，充分利用土地整理公司、资产管理公司资源及信息，为土地、厂房闲置或有转让意向的企业对接需求信息，一方面提高土地厂房利用率，另一方面提升区域经济发展水平；对空置厂房成块的重点区域，可由各镇（街道）分类引导，按产出、空置率、环保、消防、入驻企业水平等条件按季度或年度排名，对评分高的进行适当奖励，连续评分低的进行处罚或土地收回等，既调动企业积极性，又能切实降低土地、厂房的闲置率、安全环保风险，用小投入换来大收益。如借鉴薛家镇做法，对企业相对较集中片区进行信息搜集分析整理，一方面免费为企业发布供应信息推介，另一方面积极搜集整理需求信息，在了解到钟楼区新闸街道因为拆迁大量企业面临搬迁时,镇政府积极对接需求并做好事前、事中和事后服务，引进了大量优质企业，增加了地方财政，带动了地区就业；同时成立创新创业园区长效管理考评领导小组，对各片区进行土地、厂房利用等方面的长效考核评价，并配套出台考核奖惩政策，调动企业积极主动性。

（四）加强土地批（供）后监管

建立健全区土地批（供）后监管工作机制，明确各相关部门的的监管职责，推动批（供）后监管工作步入规范化、程序化、制度化轨道。

1.动态监督。严格落实“净地出让”要求，对前期开发没有完成、改变用途再开发的工业用地出让前，应开展场地环境调查和风险评估，实时掌握情况；对符合土地利用总体规划划定的城镇扩展边界范围和城乡规划划定的城镇建设用地范围的城镇低效用地，即不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃以及不符合安全生产和环保要求的存量建设用地和在“263”专项行动中计划实施改造、已拆除建筑物的土地，结合我区实际，积极采取有效措施，通过协商收回、鼓励流转、协议置换、“退二进三”、收购储备等方式全面实施再开发工作。

2.完善制度。全面实施土地出让合同履约保证金制度，进一步明确履约保证金缴纳标准、返还条件，建立健全建设用地监测、预警预告、动态巡查和复核验收制度。

3.长效考核。建立工业项目使用绩效评估考核制度，将工业用地的投入和产出效益等最低标准要求作为约束性条件在出让合同或其附件中载明，分别在达产阶段、达产后分阶段组织实施考核，对未通过考核的项目严格追究违约责任。

（课题组成员：李小平、许岳华、奚小震、蒋超、高栋、蒋芸、夏曙光、吴琼、吴彬、吴玺、王建）