关于全区2008年行政执法案卷评查通报

为全面贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）和《关于开展行政执法案卷专项检查的通知》（苏府法〔2008〕59号），进一步提高我区行政执法水平，9月底至10月中旬，在各镇（街道）和区级行政执法部门对各自行政执法案卷进行自查自评的基础上，区纪委（监察局）与区政府法制办组成评查组对全区行政执法案卷进行了抽查。现将有关情况通报如下：

一、基本情况

参加本次行政执法案卷评查的区政府职能部门共有19个，其中5个部门没有行政执法案卷，3个部门未提交任何材料，11个部门提交了自查报告和案卷目录；参加评查的镇（街道）共有9个，3个镇提交了自查报告和案卷目录。

本次案卷抽查主要分行政处罚、行政许可、行政征收、行政确认四个方面展开。各被抽查部门对本次案卷评查高度重视，组织得力，并指派专人负责案卷整理、归档和案卷抽查的沟通联系工作。被抽查案卷与往年执法案卷相比较，整体质量有了明显提高，大部分被抽查部门提交的案卷形式统一、外观整洁、材料较为齐全，基本上达到了案卷制作的相关要求。

从案卷内容来看，大部分被抽查部门能够严格依法行使行政执法权，适用法律依据准确、程序合法、权利告知明确，有关部门及其工作人员的法治意识、责任意识、服务意识和程序意识进一步增强。在行政处罚方面，相关部门制作的案卷较为规范，案卷质量较高，如城管执法大队和规划分局在取证时，采用照片固定证据，并附有文字说明。在行政许可方面，相关部门坚持“便民高效”的服务理念，通过制定申请书格式文本、办事指南、缩短办事时限等便民措施，大大降低了公众的办事成本。比如区环保分局的承诺件受理通知书，在受理的同时承诺10个工作日的办结期，并在通知书上填写了领件日期。既提高了工作效率，又方便了群众。

二、存在问题

（一）共性问题

1．法律用语的表述不严谨。一是案卷封面的案由表述不规范。案由要反映案件的本质特征，它是案件分类、统计的依据。但有的部门随意表述，如无当事人名称，仅有违法行为，且当事人名称和违法后果等表述很不规范。表述一个案件的案由时，应当有当事人和违法事实的概要描述，例如XX和XX非婚生育一个孩子案，XX在嘉顺花园小区内乱涂写广告案。二是文书中的书写用语不规范。如有的部门在说明违法行为时，却写成违法行为发生的原因；有的部门用口语化用语来表述案件等。在行政处罚案卷中，行政执法机关制作的各种法律文书，包括询问笔录、检查笔录、权利告知书、处罚决定书等等，都应当使用规范的法律用语，在权利告知书和处罚决定书中，对违法事实的说明应当详细并尽量使用各部门法律、法规、规章中的用语。

2．笔录制作不规范。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）要求，笔录应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名；当事人拒绝签名的，应当注明原因或者由其他人签名见证。从本次检查情况看，有些笔录中没有执法人员签名；有些笔录中当事人不签名时，没有见证或者注明原因；还有些笔录内容不全，该填写的部分没有写完整；个别笔录的内容有涂改，但是没有改动人的签名。

3．执法案卷归档质量不高。从检查的情况来看，突出表现在：（1）没有案卷号，没有卷内目录。虽然一案一卷，但卷内材料没编写页码，排列也是无序杂乱的，个别执法文书放置了好几份。（2）书写不工整。个别执法人员的书写潦草，字迹难以辨认。（3）案卷纸张不统一，一份案卷中充斥了A4纸、16K纸、各种类型的便笺纸，看起来很不美观。根据国务院有关规定，文书的用纸一般为A4纸。因此，案卷中其他类型的纸张应当用A4纸粘贴或折叠成A4纸一样大小，使其规范。

（二）行政处罚案卷存在的其他问题

1．对签收法律文书人主体资格的认定有偏差。根据有关法律和证据规定，送达给企业的文书，应该由该企业盖章签收，或者是法定代表人签收。倘若是一般自然人代签，则应要求企业出具相关的授权委托书，并附在案卷中。如果该企业拒绝盖章，或不出具授权委托书，只同意由自然人签收，相关部门可以由该自然人代签，但要注明理由，并由当地镇政府（街道办事处）、行业组织以及村委会（居委会）有关人员签字作证。同行政处罚中签收文书类似，企业一般是由具体经办人代理行政许可申请的，因此，行政机关在审查申请材料时，应当让该代理人出具相关授权委托书，否则，该代理行为对申请人不产生法律效力，最终可能使整个行政许可归于无效。

2．对行政相对人的程序权保障欠充分。行政执法过程中，执法部门不仅要尊重当事人的实体权利，还要保障其程序权利。《行政处罚法》规定调查、取证必须2人以上并出示证件，在调查询问笔录中、现场检查笔录和现场勘验笔录中都应作记载，但在部分案卷中是否出示证件的情况没有证明。《行政处罚法》规定了行政执法机关有告知当事人将给予处罚的事实、理由和依据的义务，有告知和听取当事人陈述和申辩的义务，有告知提起复议和诉讼等权利的义务，这是一般程序和简易程序都必须遵守的法定程序。评查中发现各部门都已经很重视权利、义务的告知证明，但对权利、义务行使情况的证明普遍缺少意识。《行政处罚法》还规定行政机关拒绝听取当事人陈述、申辩的，行政处罚不能成立，在部分案卷中缺少当事人是否行使该项权利的证明。

3．行政处罚决定书的说理水平有待提高。行政执法是管理，更是服务。对于当事人承担不利后果的行政执法，我们尤其要明法析理。本次检查中，我们发现有关部门制作的行政处罚决定书过于简单。比如在“认定的事实和证据”中仅仅用了几个字来说明一下案由，对于实施处罚的大量证据以及其证明的对象只字未提，这与《行政处罚法》第39条的要求有一定的差距。对于这种情况，相关部门在实施处罚过程中，填写格式文书时，要高度重视，及时改进。确保在行政处罚决定书中不但能够看到行政处罚的依据，也能看出处罚所依托的相关证据材料，增强执法文书的说理性。

（三）行政许可案卷存在的其他问题

由于《行政许可法》实施的时间较短，实施行政许可的配套措施还没有完全到位，实际操作与法律的规定存在着一定的时间差，因此，反映在案卷上，质量普遍不如行政处罚案卷，存在的程序问题、文书制作问题较多。

1．行政许可决定书制作不规范。根据行政许可法的规定，行政许可决定应当加盖行政机关印章。而某些行政许可案卷中，行政许可决定书盖的是“XX局行政许可专用章”。显然，这样的行政许可决定是不符合法律规定的。

2．部分行政许可文书欠缺。从评查的情况来看，突出表现在：（1）申请书与内部审批文书不分；（2）没有受理通知书；（3）没有补正通知书；（4）收件清单中所列材料与案卷材料不一致；（5）缺少审查环节的证明材料；（6）没有后续监管文书等一系列文书。

《行政许可法》颁布实施后，对政府实施行政许可行为在程序上作了非常严格的规定，这在文书制作上有着非常直观的反映。目前从我区实施行政许可情况来看，有的部门的行政许可材料根本不能反映申请—核查—决定—监管这一法定的实施程序。一旦发生行政争议，相关部门将非常被动。有关部门应当高度重视这一问题，按照我区下发的《行政许可法律文书示范文本》的要求，尽快制定出符合本部门工作实际的法律文书，以提高行政许可行为的规范性。

3．后续监管记录过于简化。有关部门虽然建立了行政许可监管档案，但相关记录很不完整，主要体现在：（1）整改材料不全。有的部门在行政检查中发现被许可人存在违法问题，但没有责令当事人进行整改；有的部门虽然下达了责令整改通知书，但没有对被许可人进行再次检查确认整改情况，也没有其他证明当事人进行整改的情况材料，无法体现许可监管的效果。（2）监督检查频次低、监管力度小。一些执法部门仅在年检或年终时对被许可人进行一次检查，日常监督力度薄弱，不能及时发现存在的问题，没有起到积极有效的监督作用。

《行政许可法》在防止行政机关缺位的同时，也对杜绝“重许可，轻监管”的现象提出了具体措施和对策。该法专门设立第六章监督检查共十一个条款来规范行政许可的后续监管。对此，有关部门要引起足够的重视，切实从传统的行政审批理念中转变过来，按照《行政许可法》的要求将许可从审批环节逐步延伸至监管环节，并对后续监管检查记录作出进一步完善。行政许可后续监管的检查文书在制作上跟行政处罚的现场检查文书一样，也应当注明检查的时间、地点、参与人员、现场情况（包括亮证记录）、处理结论，最后还必须由执法人员、被检查的当事人签名盖章。

（四）行政确认案卷存在的其他问题

1．相关部门提供的案卷，确认程序尚未结束，案卷未能成卷。

2．办证流程不明晰。相关部门执法案卷中，申请表和审核表涵盖了从申请到审查，再到决定，包括缮证人、配图人、核对人、发证人、领证人签字的所有程序，但上述经办人员未能全部签字确认。甚至出现尚未决定发证，领证人已经签字的程序倒置问题。领证材料袋中，缺少收文清单、补正材料通知等反映处理步骤的材料。

（五）行政征收案卷存在的其他问题

1．证据意识不强。评查中发现，案卷中的主要证据仅为调查笔录，缺少当事人主体资格的确认、被征收人实际收入情况的证明等最基本的依据。

2．案卷装订过于粗糙。卷内材料未编页码；纸张不统一，发票散落于材料中，未按要求粘贴。笔录更改之处，缺当事人签字或按手印。

三、几点意见

（一）高度重视案卷评查工作

行政执法案卷评查是国务院《全面推进依法行政实施纲要》中确立的一项重要制度。各级各部门要高度重视执法案卷评查工作，将案卷评查作为提高办案质量、规范执法队伍和推进依法行政的长效机制来抓。要强化行政执法资料的立卷归档工作，每年组织一次案卷评查，以优秀卷宗为示范，做好推广工作，并以此为切入点，不断推进和完善行政执法监督，规范行政执法行为，降低执法风险，提高执法水平。

（二）严格执行行政执法程序

各级各部门要结合本次案卷评查的结果，围绕《行政处罚法》、《行政许可法》和其他相关法律的要求，严格执行执法程序。一是完善本部门、本系统的行政执法文书，严格行政执法文书的制作，探索建立行政执法文书示范文本制度，保障法律文书的严肃性。二是严格行政执法程序，依法送达法律文书，正确适用法律程序，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，不断提高办案质量。三是结合全区创优发展环境，在依法处理违法行为的同时，尊重当事人的人格和权利，强化法制教育、督促整改的导向作用，切实做到处罚一个、教育整改一批；实施行政处罚的同时，行政机关还应当向违法经营者出具教育整改的法律意见书，并要求违法经营者及时向行政机关反馈整改结果，从而实现手段与目的统一，体现法律的宗旨，使我区的法制环境不断优化。

《行政许可法》从对行政许可的申请、受理、审查、决定、监管，到对行政许可的期限、变更、延续，都作了较详细的规定。所有这些程序性规定，都是实施行政许可必须遵循的法律规范，违反这些法律规范，就构成程序违法。因此，在实施行政许可中，需要格外尊重程序、恪守程序，严格按照程序办事。对于案卷中所体现的程序问题，各部门要认真总结，在对《行政许可法》进行深入学习研究的基础上，准确把握各项要求，避免相同的问题重复出现。

（三）认真规范执法案卷制作

行政执法案卷不仅是行政机关依法实施行政执法行为的重要工具和载体，同时也是复议机关和人民法院判断行政行为是否合法、能否成立的重要依据。案卷文书制作质量的好坏，代表着行政执法水平的高低，也关系到执法机关的形象、法律的威信，各级各部门应当加强对执法人员业务能力的培养，努力提高案卷文书制作质量，规范案卷，完善程序，进一步提升行政机关依法行政水平。

二○○八年十月二十二日